Licenciado en Matemáticas y profesor en Ciencias Sociales de la Universidad de Tubinga.
Cuando Hugo Chávez asumió la presidencia de Venezuela, el 2 de febrero de 1999, había un profundo caos en los mercados petroleros mundiales. Desde entonces, la situación ha cambiado radicalmente y de manera favorable para el país. Y no hay duda de que el nuevo gobierno de Venezuela desempeñó un papel fundamental en la recuperación de dichos mercados. El gobierno anterior, de Rafael Caldera, estuvo a punto de abandonar a la OPEP, presionado por la compañía petrolera nacional, Petróleos de Venezuela (PDVSA). Además, la política –explícita– de PDVSA de aumentar los volúmenes de producción, irrespetando tanto las cuotas fijadas en común acuerdo por los países miembros de la OPEP, así como los objetivos de precios, fue la causa principal de la crisis petrolera de 1998.
Sin embargo, se logró revertir la situación. Conjuntamente con los gobiernos de México y Arabia Saudita, Venezuela logró un mayor entendimiento entre los miembros de la OPEP y otros países exportadores de petróleo en cuanto a la importancia de respetar las cuotas para mantener los precios. Además, en el año 2000, Venezuela promovió y fue sede de la cumbre de Jefes de Estado de la OPEP, la segunda que se celebra en toda la historia de esta organización. Como resultado de estas acciones, el ingreso petrolero del país subió a US$ 27,3 mil millones en el año 2000, el pico más alto registrado desde que en 1981 se ubicara en US$ 19,1 mil millones.
Existe, empero, una gran diferencia entre ambas épocas. En 1981, los US$ 19,1 mil millones en ventas de exportación generaron US$ 13,9 mil millones en regalías e impuestos sobre la renta para el gobierno venezolano. En el año 2000, los US$ 27,3 mil millones de ingresos de exportación generaron sólo US$ 11,3 mil millones en ingresos fiscales. Las regalías e impuestos sobre la renta representaron el 73 por ciento de los ingresos de exportación en 1981, pero sólo el 41 por ciento en 2000. Entre 1976, el año en que fue nacionalizada la industria petrolera venezolana, y 1992, este porcentaje osciló entre el 64 por ciento y 81 por ciento, promediando 71 por ciento. Desde 1993 hasta 2000, la proporción fue entre 28 por ciento y 50 por ciento, con un promedio del 36 por ciento solamente.
La caída de los ingresos fiscales se remonta a 1989, cuando el país se vio forzado, debido al agotamiento de sus reservas internacionales, a instrumentadas programas de ajustes y reformas estructurales diseñados por el FMI y el Banco Mundial. PDVSA adoptó entonces –considerándose ahora una corporación global– el método combinado de contabilidad para presentar las ganancias y las pérdidas a escala mundial, con lo cual derribó la cerca fiscal erigida en torno a sus actividades en Venezuela. Luego, PDVSA comenzó a transferir a Venezuela de manera masiva costos incurridos por sus operaciones en el exterior, incrementando así las ganancias registradas fuera del país. Esto le generó beneficios significativos a la compañía, puesto que en Venezuela, PDVSA está sujeta a un impuesto sobre la renta de 67,7 por ciento mientras que en los Estados Unidos el impuesto es del 34 por ciento. En particular, PDVSA también cargó a sus cuentas de Venezuela los costos financieros de su deuda de nueve mil millones de dólares, contraída en su mayoría en el marco de su política de internacionalización. A principios de los años noventa, PDVSA incluso se “autoprestó” mil millones de dólares de una de sus filiales en el exterior, obteniendo así una ganancia sobre el pago de intereses equivalente a la diferencia entre ambas tasas de impuestos sobre la renta.
En 1989, el país comenzó a abrir sus campos petroleros marginales a la inversión privada. En 2000, estos campos produjeron alrededor de 500 mil b/d. Los contratos operativos fueron diseñados para minimizar la carga tributaria de los inversionistas privados. Así, una buena parte de las ganancias generadas por estas inversiones quedó sujeta a un 34 por ciento de impuesto sobre la renta solamente, Bernard Mommer / La encrucijada de la política petrolera… 158 en vez del 67,7 por ciento que paga PDVSA. Esto fue posible gracias a la estructura jurídica de estos contratos, según la cual las compañías privadas no producen petróleo, sino que solamente prestan el servicio de producir petróleo. Por lo tanto, se les clasifica para fines de la Ley de Impuesto sobre la Renta como contratos de servicio. De cualquier manera, PDVSA logró su objetivo de incrementar la producción petrolera y, a pesar de que la compañía no obtuvo ganancias, o si las obtuvo fueron muy modestas, el flujo de efectivo sí aumentó significativamente.
Además, PDVSA logró que el Ministerio de Energía y Minas (MEM) redujera las regalías de un 16,67 por ciento reglamentario a sólo el 1 por ciento para algunos campos marginales. La compañía también obtuvo el mismo tratamiento para cuatro de sus empresas mixtas con compañías extranjeras en la Faja del Orinoco, aunque en este caso la reducción al 1 por ciento sólo se aplica durante los primeros diez años del proyecto. Adicionalmente, la Ley de Impuesto sobre la Renta de 1993 exoneró a estas empresas mixtas del pago del impuesto sobre la renta de 67,7 por ciento aplicado a los hidrocarburos y las sometió a la tasa de 34 por ciento aplicada al sector no petrolero. Uno de estos proyectos, Petrozuata, inició operaciones en febrero de 2001 y actualmente opera casi al máximo de su capacidad, transformando 120 mil b/d de crudo extrapesado en 104 mil b/d de crudo sintético. Un proyecto similar denominado Cerro Negro iniciará operaciones en junio de 2001. Si sumamos ambos proyectos, la producción de crudos sintéticos con una carga impositiva mínima se ubicará en 208.000 b/d en el segundo semestre de este año.
De lo anterior se desprende el surgimiento de una situación paradójica. El año pasado las compañías todavía no tenían la capacidad de procesar los 128 mil b/d de crudo extrapesado que se estaban produciendo en ese momento. De allí que lo vendían como petróleo crudo a unos US$ 15 por barril, pagando una regalía de 16,67 por ciento, es decir, US$ 2,50 por barril. Pero el crudo extrapesado producido este año, y durante los próximos diez años, que está siendo procesado en las instalaciones de mejoramiento ahora en operación, gozarán de una reducción en las regalías de 16,67 por ciento a 1 por ciento.
Hay más. En 1993, PDVSA convenció al Congreso de eliminar gradualmente el sistema de “valores fiscales de exportación”, que en la práctica no era más que una especie de regalía de aproximadamente 29 por ciento, que sólo se pagaba sobre los volúmenes exportados. Al mismo tiempo, la nueva Ley de Impuesto sobre la Renta permitió ajustes por inflación, lo cual redujo la tasa efectiva de impuesto sobre la renta de un promedio de 59 por ciento antes de 1993 a un promedio de 43 por ciento entre 1993 y 2000.
Desde que iniciara su política de internacionalización en 1983, PDVSA, se ha valido de sus filiales en el exterior para “exportar” sus ganancias a través de los precios de transferencia. Esto explica el extraordinario dinamismo de dicha política. Actualmente, estas transferencias suman unos US$ 500 millones por año.
Sin embargo, el caso extremo de precios de transferencia lo encontramos dentro del mismo país, con la orimulsión producida por Bitor, una filial de PDVSA. En el año 2000, PDVSA utilizó 74 mil b/d de crudo extrapesado para producir orimulsión (un combustible que contiene crudo extrapesado diluido en agua con la ayuda de un emulsificante en una proporción de 70:30). Sin embargo, el precio de transferencia en este caso se calcula según una fórmula basada en el carbón, no en el crudo. Por consiguiente, en el año 2000 estos barriles fueron valorados en US$ 0,70 en vez de US$ 15,00, con la consecuente reducción de las regalías e impuestos sobre la renta.
Los proyectos de orimulsión y crudos sintéticos han sido diseñados sin tomar en cuenta el interés de la nación en extraer ingresos fiscales de sus exportaciones de hidrocarburos. Si el crudo extrapesado fuera incluido dentro de la cuota de la OPEP correspondiente a Venezuela, las consecuencias serían desastrosas, ya que desplazarían a otros crudos convencionales que generan impuestos muy significativos. A un precio de US$ 20 por barril (para la cesta de exportación venezolana), la pérdida fiscal se ubicaría en unos US$ 10 por barril. En vista de lo anterior, PDVSA ha desarrollado el argumento, y el gobierno venezolano lo ha venido aceptando, de que el crudo extrapesado no está sujeto a cuotas de la OPEP, porque se parece mucho más a un bitumen que a un crudo. Como sea que este argumento se justifique legal o técnicamente, quizás no convenza a otros miembros de la OPEP, cuando la producción de crudo extrapesado cobre importancia.
En efecto, ya se están desarrollando dos proyectos adicionales de crudos sintéticos que aumentarán la producción total de este combustible a 570 mil b/d (procesando unos 650 mil b/d de crudo extrapesado) en el año 2005. La compañía espera aumentar la producción de crudos sintéticos a 1,2 millones de b/d para el año 2010. Por su parte, Bitor también espera duplicar su producción para finales de 2001, convirtiendo 150 mil b/d de crudo extrapesado en orimulsión, y tiene previsto duplicar esta cifra nuevamente dentro de algunos años.
La realidad es que el crudo sintético está compitiendo con los crudos convencionales en las refinerías, y la orimulsión está compitiendo con el aceite combustible en las centrales eléctricas. Esto significa que ambos tienen un impacto directo en el precio mundial del petróleo. De manera que el desarrollo de la Faja del Orinoco, debido al régimen fiscal imperante, está a punto de generar una gran contradicción dentro de la política petrolera venezolana, pues las actividades allí desarrolladas no se compaginan con los objetivos fiscales y de precios.
Tan pronto como inició su gestión en 1999, el nuevo ministro de Energía y Minas comenzó a instrumentar una política que buscaba recuperar el control del Estado sobre el recurso natural. En esencia, allí es donde reside el poderío de los países exportadores de petróleo y, visto de esta manera, era obvio que había sido un error estratégico dejar que PDVSA se encargara de negociar los contratos aguas arriba y de diseñar las licitaciones, como ocurrió en los años de la apertura petrolera. Esto trajo como consecuencia que los intereses de la nación, dueña legítima del recurso natural, fueran ignorados. Para solventar esta situación, el Ministerio rediseñó las rondas de licitación venideras para el gas natural. Si bien PDVSA continuará desempeñando un papel importante en lo que a aspectos técnicos se refiere, el Ministerio asumió el control de la parte política y fiscal. La nueva Ley de Gas, promulgada en 1999, incrementó el mínimo aceptable de participación fiscal, estableciendo una tasa básica de regalía, o impuesto de explotación, de 20 por ciento. Más aún, la tasa de regalía se usará como parámetro de subasta en la próxima ronda de licitación, de manera que cabe esperar tasas mayores.
El MEM también anuló los viejos convenios de liquidación de la regalía. Ya no se aceptan los precios de transferencia, por lo cual PDVSA ahora está obligada a pagar regalías con base en los precios vigentes en los mercados abiertos. No obstante, el gobierno todavía acepta los precios de transferencia para calcular las obligaciones de PDVSA en cuanto al impuesto sobre la renta, cuestión ésta que compete al Ministerio de Hacienda y al Seniat. Y en cuanto al problema de los precios de transferencia de Bitor en la producción de la orimulsión, no se logró ningún avance.
En noviembre de 2000, la Asamblea Nacional aprobó una ley habilitante que le permite al gobierno reformar completamente el marco legal existente para los hidrocarburos. El MEM ya ha anunciado que la nueva Ley de Hidrocarburos establecerá también una regalía mínima, o impuesto de explotación, del 20 por ciento. En términos generales, el Ministerio considera que en un contexto de globalización las regalías deben convertirse en el eje generador de ingresos en cualquier régimen fiscal nuevo dentro de la industria petrolera. La presentación mundialmente combinada de ganancias y pérdidas es una realidad, y esa realidad hace que la aplicación de impuestos sobre las ganancias excesivas, o altas tasas de impuesto sobre la renta, sea muy difícil si no imposible. De hecho, durante los últimos veinte años, la tendencia mundial ha sido eliminar los altos niveles de impuesto sobre la renta aplicados a las corporaciones para sustituirlos por impuestos al consumo o impuestos al valor agregado. Sin embargo, al mismo tiempo la Agencia Internacional de Energía, el Secretariado de la Carta del Tratado de Energía, las compañías multinacionales y los asesores internacionales han tratado de llevar a los países exportadores de petróleo en la dirección contraria. Y tuvieron un relativo éxito en Venezuela durante los años de la Apertura, con la consecuente caída drástica de los ingresos fiscales.
En Venezuela una nueva Ley de Hidrocarburos no es de vigencia retroactiva, y sólo se aplica a las nuevas licencias, concesiones o contratos. Con respecto a los contratos con participación privada que ya existen, lo único que el gobierno puede hacer es negociar. Sin embargo, el poder de negociación del gobierno con PDVSA es diferente, ya que esta compañía es propiedad del Estado. El MEM cree que es posible revertir, por lo menos parcialmente, el daño causado por las desastrosas reformas fiscales de 1993. Ha anunciado su objetivo de incrementar significativamente la tasa de explotación aplicable a PDVSA, muy por encima de la tasa mínima del 20 por ciento prevista, pero reduciendo al mismo tiempo el impuesto sobre la renta de 67,7 por ciento a la tasa usual de 34 por ciento. La meta es a todas luces obtener mayores ingresos fiscales, es decir, incrementar la tasa de regalía más allá de los niveles que solamente compensarían la baja del impuesto sobre la renta.
Pero nadie puede garantizar que esta estrategia dará resultado. PDVSA misma afronta serios problemas, que pueden resumirse en un solo hecho: los costos y gastos de la compañía en el año 2000 aumentaron en un asombroso 44,6 por ciento. Se necesitará un verdadero esfuerzo heroico, además de mucha buena fe y arduas negociaciones, para enrumbar nuevamente al sector petrolero, tanto desde el punto de vista fiscal como empresarial.
Sin embargo, lograr esto es de una importancia vital. La respuesta a la pregunta “¿Por qué PDVSA adoptó en el pasado una estrategia de minimizar la participación fiscal?” hay que buscarla en la conclusión a la que llegaron sus altos directivos de entonces, de que aquel régimen político no tenía viabilidad. A esta conclusión se llegó, en 1983, al cabo de diez años ininterrumpidos de ingresos fiscales exuberantes, que luego empiezan a mermar en medio de una aguda crisis cambiaria y de una deuda externa exorbitante. Por este motivo, el antiguo liderazgo de PDVSA sostenía que siempre era mejor gastar un dólar, aunque su rentabilidad para la nación sea negativa, que pagarlo en impuestos, que se consideraba una pérdida total. Hoy, de nuevo, tiene que replantearse el problema. Solamente si se logra solventar la problemática fiscal del sector petrolero y detener la política de minimizar la participación fiscal, el gobierno actual tendrá por lo menos la posibilidad real de detener el empobrecimiento del país. En el caso contrario, inevitablemente, la decadencia económica de los últimos veinte años se prolongará. Por mucho años más, aún los mejores esfuerzos del sector no petrolero no podrán compensar las pérdidas que el país pueda sufrir en el sector petrolero.
Traducción: Mónica López