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Parte del Seminario: Democracia, Estado y Ciudadanía
Organizado por Sinergia, Goethe Institut Inter nationes y Asociación Cultural Humboldt - Caracas mayo 2003
La participación en la constitución y en la ley orgánica de participación ciudadana
En las relaciones de la sociedad civil con la democracia, el tema de la participación ciudadana tiene una enorme importancia. La Constitución de 1999 cubre muchos aspectos relacionados con la participación, pero queda pendiente su instrumentación legal y el compromiso personal de cada ciudadano con el proyecto participativo. En este tema y específicamente en la tarea legislativa, hemos venido dando nuestro mejor aporte a la discusión. Sabemos que es un tema amplio, que requiere de estudios y de capacidad de organización que se preocupe efectivamente por concretar el esquema participativo de la Constitución. Trataremos el tema en dos partes: en la visión de la Constitución de 1999 sobre la participación, y en el Proyecto de Ley Orgánica de Participación Ciudadana que actualmente se discute en la Asamblea Nacional.
En esta democracia venezolana, la representación política y la participación ciudadana se manifiestan como dos ríos caudalosos que se encuentran estrepitosamente dentro del curso establecido por la Constitución y las leyes de la República. El gran reto es cómo sobrevivir dentro de este gran río caudaloso, prácticamente desbordado, hasta que vuelva a sus niveles normales, que para nosotros pasa por el desarrollo de una democracia participativa pero también por una representación política que realmente genere canales de participación de la sociedad en su relación con el Estado, asumiendo el cambio que plantea la Constitución, con el compromiso de toda la sociedad venezolana.
En la Constitución de 1999, el tema de la participación se concibe desde varias perspectivas. Primero, aparece como un derecho humano fundamental de toda persona, pero también como un principio de organización del Estado y de la sociedad. La participación es una forma de relación del Estado con la sociedad, y por ello es necesario generar condiciones para que ambos sujetos salgan ganando con el esquema participativo. Segundo, aparece como un proceso sociopolítico, donde los actores sociales y políticos tienen compromisos definidos. Insistimos en que las referencias constitucionales y legales serán relativas, si cada actor no asume el compromiso con el nuevo esquema de democracia participativa y protagónica que se enmarca dentro de la Constitución.
Aquí el desafío es cómo hacer para que la Constitución, salvando los escollos legislativos, mantenga la participación como un proceso global, donde el Estado y la sociedad encuentran un espacio para interactuar y compartir responsabilidades. La Constitución establece una democracia representativa con elementos participativos que deben ser desarrollados por la vía legislativa y por la propia iniciativa de la sociedad, que vayan creando los medios y mecanismos de participación complementaria, para construir una democracia protagónica y donde la ley sea una herramienta para la convivencia y el desarrollo de los intereses del Estado y la sociedad.
Como derecho humano, la participación se manifiesta en tres artículos fundamentales: el 62 que habla del derecho a la participación, el 70 que se relaciona con los medios de participación política, económica y social, y el 102 que se refiere al derecho a la educación, el cual toca a la educación ciudadana, la defensa de los valores democráticos y el desarrollo de una ciudadanía activa. También se complementa con otros derechos, por ejemplo, con el derecho a petición en el artículo 51, con el derecho a la libre asociación en el artículo 52, y con el derecho a la información en el artículo 28, no solo respecto a los archivos públicos sino a las decisiones que afectan a las comunidades y ciudadanos. Si la participación es un derecho, que requiere organización social, información ciudadana, educación ciudadana y el ejercicio efectivo del derecho a petición, tenemos un esquema de participación como derecho humano que se expresa en la defensa de los intereses colectivos y en el desarrollo de un sistema político democrático donde el pueblo asume el protagonismo y los ciudadanos se organizan efectivamente por sus derechos.
Pero no basta con que la Constitución consagre el derecho a participar, es preciso que el Estado cambie su estructura organizativa e institucional para crear los espacios que garanticen efectivamente el ejercicio de este derecho. La participación se encuentra en la conformación y actuación de los cinco poderes públicos, y por ello es tan amplio su espectro en la Constitución. De los 350 artículos, al menos 130 artículos tienen un componente directa o indirectamente relacionado con la participación. Si a los ciudadanos se les reconoce el derecho a la participación, el Estado debe crear las condiciones para que ese derecho se concrete en las expresiones del poder público.
Existen cuatro ejemplos en la Constitución: primero, en el poder ejecutivo, como principio que orienta las decisiones públicas; segundo, en la Asamblea Nacional, obligada a promover la participación ciudadana en la función legislativa y en la elaboración de las leyes; tercero, en el poder judicial, a través de los comités de postulaciones para elegir a los magistrados del Tribunal Supremo, y por medio de la actuación de los jueces los cuales deben administrar justicia en nombre del soberano y con un sentido de participación y de información a la sociedad. Además, en el poder electoral también aparece la participación ciudadana en los comités de postulaciones y en la gestión de los organismos electorales, a fin de garantizar el derecho al sufragio y la protección de la voluntad popular a través del voto.
Por otra parte, si hablamos de una sociedad democrática, la propia sociedad debe crear las condiciones para asumir efectivamente la participación. En el preámbulo de la Constitución se habla de una sociedad democrática, participativa y protagónica, lo cual necesita de condiciones sociales y organizativas que permitan el ejercicio de este derecho. Aparece entonces la participación "solidaria" como un deber en la vida económica, comunitaria y civil; y en este campo surgen distintos sujetos, los jóvenes, la familia, las personas con discapacidad, etc. Ello requiere de organización, voluntad y libertad de asociarse y de vincularse. En este sentido, la Constitución expresa principios organizativos de la sociedad, mediante alternativas de organización comunitaria o de otros sujetos como los trabajadores.
Asimismo, el Consejo Federal de Gobierno, los Consejos de Coordinación de Políticas Públicas y los Consejos Locales de Planificación, conforman estructuras de participación directa de representantes de la sociedad organizada en los planes y proyectos de los distintos ámbitos de gobierno. Se trata de una planificación participativa, donde los sujetos sociales expresan sus necesidades y las propuestas de solución a sus problemas, en función de elaborar las políticas y planes que institucionalmente den respuesta a estas necesidades y a las aspiraciones de sociedad. De igual manera, permite que los representantes electos por el voto se vinculen con representantes sociales para desarrollar propuestas de planificación y ejecución de políticas públicas en respuesta al desarrollo económico, social, cultural, institucional de los diferentes ámbitos político territoriales de gobierno.
¿Cuáles son los actores que concretan la participación?. En los artículos de la Constitución mencionados, son el gobierno y la comunidad, los funcionarios y los ciudadanos, las instancias gubernamentales, las organizaciones de la comunidad, los consejos de planificación y los comités de postulación o de elección de funcionarios públicos. A partir de esto, la participación se concibe como un proceso sociopolítico que tiene lugar en varios procesos, estos son la planificación, el desarrollo económico-social y la descentralización, que deben tomar un camino legislativo para concretarse en forma real y efectiva.
Sin embargo, la participación no nace con la Constitución del 99. La primera ley que habló de participación ciudadana en Venezuela fue la Ley Orgánica del Ambiente del año 1977, luego aparece la Ley Orgánica del Régimen Municipal, las Leyes de Ordenación Urbanística, la Ley Orgánica de Justicia de Paz y la Ley Orgánica de Sufragio y Participación Política. Estas son leyes anteriores a la Constitución que siguen vigentes en la medida en que no contradigan el texto constitucional y que deben ser modificadas para adaptarlas al nuevo esquema. También existen leyes posteriores a la Constitución, como la Ley Orgánica de Planificación, la Ley Orgánica de Contraloría General de la República y el Sistema Nacional de Control Fiscal, la Ley Orgánica de los Consejos Legislativos Estadales y la Ley Orgánica de Administración Pública. Estas leyes que vienen del desarrollo directo de la Constitución sirven de instrumento para que la participación se haga realidad en el contexto sociopolítico de Venezuela.
A partir de la experiencia legislativa amplia, anterior y posterior a la Constitución, y considerando que la misma norma constitucional establece el requisito de una ley de participación, decidimos trabajar sobre un nuevo instrumento legal. Muchos autores, personas vinculadas a la sociedad civil y profesionales muy prestigiosos en derecho, dijeron que no era necesario. Pero frente al nuevo esquema constitucional, con tantos y variados mecanismos participativos, era importante aportar la mayor cantidad de elementos para que la nueva ley tomara en cuenta todas las experiencias desarrolladas y que no fuera simplemente reguladora o limitante de la participación. Así surge el Proyecto de Ley Orgánica de Participación Ciudadana.
En el año 2000, se generan un conjunto de iniciativas de la sociedad civil para elaborar un Anteproyecto de Ley Orgánica de Participación9, que tomó en cuenta las opiniones, alternativas y orientaciones de los distintos sectores del país. Se realizaron talleres en distintos estados del país y se hizo un proceso de consulta abierto y participativo, basado en el articulado de la Constitución. Además se integraron elementos comunes de otros proyectos existentes, intentando construir un proyecto único. Esta propuesta se llevó a consideración de la Comisión de Participación Ciudadana y Desarrollo Regional de la Asamblea Nacional, y se llegaron a acuerdos en cuanto a los principios generales de la participación en el marco de las disposiciones constitucionales.
Finalmente, la propuesta fue introducida formalmente al debate de la Asamblea, siendo aprobada en primera discusión como Ley Orgánica de Participación Ciudadana, que sirve de marco para el desarrollo de otras leyes, puesto que este tema no puede centralizarse en un solo instrumento legal. Deben existir otras leyes en distintas materias que complementan el proceso de participación ciudadana a través de los distintos derechos, a la salud, al ambiente, a la educación, a la cultura, etc. Ahora se prepara la segunda discusión de la Asamblea para su aprobación definitiva, donde es posible seguir haciendo aportes; y desde UPALE se continua activamente dando aportes a la discusión.
En su contenido inicial, comprendía 10 capítulos y 60 artículos divididos en: disposiciones generales, medios de participación, instancias para la participación, tipos de participación que clasificamos en ciudadana, política y solidaria; recursos económicos, humanos e institucionales para la participación, educación ciudadana y organización del Estado para la participación. Este esquema nos ayudaba a abrir la discusión sobre ¿qué era necesario para la participación?, respondiendo a preguntas básicas tales como: ¿quiénes participan?, ¿cómo participan?, ¿para qué se participa?, ¿dónde y cuándo participamos?.
En la primera discusión la Asamblea transformó el texto del proyecto de ley en 104 artículos. La visión actual es mantener las disposiciones generales, los medios, los recursos, la educación y la organización del Estado para la participación. No obstante, se insiste mucho en la participación política directa, con el desarrollo de los cinco tipos de referendos, con exclusión de la participación económica y social, aunque incorpora la noción de sociedad civil. Para nosotros, la participación es mucho más amplia y no se agota con referéndum o con asambleas de ciudadanos, puesto que se expresa en diferentes formas organizativas de la sociedad y en diversas áreas de actividad.