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Parte del Seminario: Democracia, Estado y Ciudadanía
Organizado por Sinergia, Goethe Institut Inter nationes y Asociación Cultural Humboldt - Caracas mayo 2003
El marco constitucional vigente es generoso en lo que atañe a la previsión de medios de participación ciudadana en los asuntos públicos. Sin embargo, los esquemas de participación ofrecidos por la Constitución no han sido asimilados por la sociedad, porque su uso ha sido fundamentalmente político-partidista; sobre todo los instrumentos de participación política. Así, la activación de un mecanismo de participación directa por excelencia como lo es el referendo, se produjo en 1999 en una coyuntura política determinada; haciendo que este mecanismo sirviera para que un sector político arremetiera contra otro; e igualmente la participación está siendo invocada para que un sector excluya o expulse al otro. Es una etapa difícil para valorar serenamente las instituciones participativas. Se temía que iban a colapsar por su gran número y variedad, pero más bien se han utilizado poco, aun en el contexto de esta polarización política. En algún momento llegaremos a un cauce adecuado, donde puedan activarse todos los mecanismos de participación sin que un sector pretenda vencer completamente al otro, sino que de manera más dinámica, según los intereses y la materia tratada, la sociedad pueda asumir su responsabilidad y protagonismo.
Es importante mantener una visión global de la participación como derecho humano y principio que domina toda la Constitución. Si en algo la Constitución es coherente y perseverante es en el tema de la participación, que está presente en la consagración de los derechos, en la organización de los poderes públicos y en cada una de sus ramas, en la consulta y elaboración de las leyes, en la consulta a la ciudadanía para la planificación de políticas públicas, en la designación de altas autoridades contraloras como el Tribunal Supremo de Justicia, Poder Ciudadano y Poder Electoral.
En cuanto al Proyecto de Ley Orgánica de Participación Ciudadana, es digna de mención, primeramente, la manera en que hasta ahora ha sido elaborado, a través de consensos prelegislativos. Esto no es común en nuestro medio; normalmente las leyes se imponen o se improvisan. En cambio, con este Proyecto se ha desarrollado un proceso abierto de discusión dentro de la propia sociedad, y se han incorporado distintos proyectos, propuestas y enfoques, incluyendo también un diálogo con los actores políticos. Ojalá que los actores políticos actúen de la misma forma y con la misma responsabilidad, porque uno de los peligros que se corre con esta ley es que se use como arma político-partidista, con el objeto de obligar a una nueva recolección de firmas para la iniciativa del referendo revocatorio. Volveríamos a lo mismo, a que los beneficios que estos mecanismos participativos tienen para la sociedad sean condicionados por intereses coyunturales.
Además, es importante desarrollar en este proyecto de ley o en una ley especial posterior, la multiplicidad de mecanismos de participación política y de todos aquellos relacionados con la participación del pueblo en la formación, ejecución y control de la gestión pública, tal como lo establece la Constitución en su artículo 62. Es preciso regular los referendos, pero desde una perspectiva que no conciba la Constitución como una especie de tope o barrera. La Constitución trata de establecer algunos de los mecanismos de participación, regulando con detalle el referendo revocatorio de autoridades ejecutivas nacionales, estadales y municipales, pero no es una camisa de fuerza. En las demás materias hay mucho margen tanto para el legislador nacional, como para las leyes estadales y las ordenanzas municipales.
Esta regulación debe hacerse bajo el manto de una ley nacional que se refiera sobre todo a la figura de los referendos legislativos de ámbito nacional, que en general están regulados de una manera muy insuficiente en la Constitución. Si se compara la normativa constitucional sobre el referendo legislativo con la de la ley de participación colombiana, por ejemplo, se constata que existen muchas lagunas y espacios desaprovechados que la ley de participación ciudadana podría llenar. Adicionalmente, existen otras modalidades de referendos legislativos que no están previstos en la Constitución y que pueden tener una gran importancia y un uso más frecuente a nivel municipal, en lo que se refiere a las ordenanzas, o a nivel regional, en lo concerniente a la legislación de los Estados.
Por otra parte, hay que ser cautelosos ante la posibilidad de que el legislador pretenda incorporar los criterios vertidos por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en relación con la noción de sociedad civil y su participación en asuntos públicos. Hasta ahora no se ha prestado suficiente atención al tema del concepto de la sociedad civil y a las decisiones que sobre tal materia está tomando dicha Sala (como las sentencias emitidas en los casos Red de Veedores, Dilia Parra y Gobernadores de Estado). Pareciera que la idea dominante en estos pronunciamientos es la "Seguridad de la Nación" como valor supremo y totalizante, lo cual puede ser riesgoso para la Democracia. Obviamente, la seguridad de la nación está interrelacionada con muchos otros valores como los derechos humanos y las libertades fundamentales dentro de un Estado democrático. Eso es una cosa y otra muy distinta es que sea un concepto totalizante que dirige todo el campo de la acción humana, al ser la "seguridad" el eje fundamental dentro de esta totalización. En las principales sentencias de la Sala Constitucional sobre el tema es a partir del concepto de seguridad de la nación que se establece la prohibición de que voceros extranjeros u organizaciones con financiamiento internacional ostenten la condición de integrantes de la sociedad civil a los efectos de intervenir en los cauces constitucionales de participación. Es decir, el perfil de la sociedad civil está asociado al concepto de seguridad de la nación.
Afortunadamente estas sentencias no han sido tomadas muy en serio, ni siquiera por el propio Tribunal Supremo de Justicia, al resolver otros casos ligados a la defensa de intereses difusos o colectivos, ni por la Asamblea Nacional, si se observan los distintos procesos de designaciones para comités y mesas de diálogo, en los cuales se han adoptado esquemas bastante flexibles, sin aplicar cortapisas tan rigurosas como las que aparecen en las sentencias y sin que las asociaciones tengan que llenar todos los requisitos establecidos, que son muchos de ellos ciertamente antidemocráticos e inclusive discriminatorios. Aunque en este último supuesto la flexibilidad ha rayado en la laxitud, pues si la figura de los comités de postulaciones fuera asumida con rigor éstos deberían estar integrados solamente por sectores de la sociedad civil y las designaciones deberían hacerse únicamente entre los postulados por ésta. La práctica está muy lejos de la norma, porque en realidad ninguno de los comités ha sido constituido de esta forma.
Desde la perspectiva del Proyecto de Ley Orgánica de Participación Ciudadana los criterios sentados en tales sentencias son, a todo evento, peligrosos. Los legisladores pueden entender que dichos criterios son vinculantes y necesarios hoy y siempre, y de hecho ocurre que algunos de los proyectos de ley sobre la materia tratan de recogerlos porque sus autores se sienten obligados a hacerlo. Un tribunal que intente legislar se encuentra con este dilema: no es un cuerpo llamado a la libre configuración política, sino una instancia a la que le toca interpretar la Constitución en el terreno de los mandatos, de los imperativos, de lo que debe ser de una cierta manera o está prohibido. Mientras que el legislador se mueve en el ámbito de lo que es conveniente en un determinado momento o circunstancia, pero que el día de mañana puede ser diferente.
En estas sentencias encontramos afirmaciones como la siguiente: las organizaciones cuyos voceros sean religiosos o extranjeros, o las que reciban financiamiento internacional no pueden representar a la sociedad civil; e inmediatamente surge la pregunta: ¿Esto es así hasta que se apruebe la ley de participación, o se deriva forzosamente de la Constitución y, por tanto, una futura ley debe excluir del concepto de sociedad civil a tales organizaciones?. También cabe preguntarse: ¿Cuál es el basamento constitucional para dicha exclusión? ¿Pueden los jueces constitucionales valerse de esta condición para imponer sus criterios subjetivos? ¿Por qué la Sala Constitucional no tuvo reparo en admitir que las asociaciones financiadas por el Estado pertenecen a la sociedad civil si tienen autonomía de acción?
La experiencia comparada de los tribunales constitucionales indica que cuando los derechos no están legislados, los tribunales actúan para liberarlos y no para enjaularlos. Se trata de liberarlos bajo ciertos límites, porque también hay que evitar la anarquía o el ejercicio abusivo de los derechos. Aquí en Venezuela, las sentencias de la Sala Constitucional tienen algo positivo, por cuanto reconocen que los derechos tienen operatividad aunque no exista una ley, pero en ocasiones es la propia Sala Constitucional la que luego les corta las alas. Lo hace cuando establece que ciertos sectores no son sociedad civil; y también cuando asevera que para proteger intereses difusos o colectivos es la Sala constitucional el único tribunal competente, lo cual es totalmente restrictivo. Antes de la Constitución de 1999, se habían ejercido muchas acciones para proteger los intereses difusos ante el juez territorialmente más cercano; en cambio ahora, con el argumento de que debe conservarse una jurisprudencia uniforme, se trasladó esta competencia a la Sala Constitucional.
En estas sentencias se habla de la sociedad civil como un nuevo sujeto, pero para efectos jurídicos existen serias dudas sobre el alcance de tal consideración. De estas sentencias puede deducirse que paralelamente al sistema de representación democrática o política existe otro sistema de representación, en el cual las asociaciones que siempre de manera libre y espontánea actuaron dentro de la sociedad en ejercicio de sus derechos, tienen que organizarse y designar unos representantes de la sociedad civil. Sólo ellas pueden designar a sus voceros, pero las sentencias pretenden establecer criterios relacionados con la vida interna de estas asociaciones.
Este es un punto delicado, porque la formalización de la sociedad civil en un sujeto tiene el riesgo de terminar siendo una limitación para derechos fundamentales como la libertad de asociación. Es sin duda necesaria alguna regulación, porque de no haber reglas pueden producirse manipulaciones por parte de quienes ejercen el poder en un momento determinado. A la hora de constituir un comité de postulaciones pueden llamar a asociaciones creadas por ellos mismos para representar a la sociedad civil. Pero también es fundamental la perspectiva de que la sociedad civil ante todo es algo dado, es una realidad con la que ya se encuentra el constituyente, y de cuya autonomía depende el libre ejercicio de muchos derechos. Si bien es importante algún orden, es preciso no irse al otro extremo como se percibe en el afán intervencionista de estas sentencias de la Sala Constitucional. Esperemos que naufrague cualquier intento de cercenar la libre organización de la sociedad civil.